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第一章 导论

教学目标:
    公共组织学是研究公共组织的产生、演化、变革、发展、构成及其运行规律的科学。其中它以研究公共组织的变革、发展、构成和运行作为主要内容。最终要解决的是如何提高公共组织的效能问题,以更有效地管理好国家及社会公共事务,维护、实现和发展好社会公共利益。通过学习,希望达到以下目的:

1.了解组织的内涵、功能和类型
2.掌握公共组织的定义和特点
3.明确公共组织的构成要素和类型
4.熟悉公共组织学的研究对象、方法和意义
5.了解公共组织学与管理学、组织学、政治学等学科的关系

重点和难点:
1.掌握公共组织的定义和特点
2.明确公共组织的构成要素和类型
3.熟悉公共组织学的研究对象、方法和意义

基本概念:
1、组织:是具有一致性目标的人们依照一定的原则所建构起来相互协作的,并具有一定边界的社会群体。
2、公共组织:指在一个国家的特定地域社会中,以维护和实现公共利益为目的取向,拥有法定的或者授予的公共权力,承担相应公共责任的所有组织实体。
3、国家机关组织:指通过直接掌握和行使国家公共权力,负责处理国家公共事务的组织。国家机关组织主要有国家权力机关、司法机关、行政机关、军事机关等四种类型。
4、事业单位组织:指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。
5政府公共组织:一般指非政府的、非营利的、带有自愿性且致力于公益事业的社会中介组织。

学时数: 2

内容简介:
    组织是具有一致性目标的人们依照一定的原则所建构起来相互协作的,并具有一定边界的社会群体。若把组织作为一个系统看待,则组织所具有的系统功能是:输入功能、转换功能、输出功能。若从组织承担的社会作用看,组织具有的功能有:整合功能、凝聚功能、服务功能、管理功能、激励功能。公共组织一种特殊的组织形态,它是指在一个国家的特定地域社会中,以维护和实现公共利益为目的取向,拥有法定的或者授予的公共权力,承担相应公共责任的所有组织实体。公共组织是由若干要素相互依存、相互作用有机构成的系统,这些要素有:公共职能目标、以公共价值观为核心的公共组织文化、机构设置、权责体系、运行程序、法制规范、公务人员构成等。
尽管公共组织与私人部门之间存在着很多共性,但由于其在社会生活中所承担功能的差异、运行方式的差异、价值取向的差异等导致公共组织拥有自身鲜明的特征,主要是:服务性、公益性、社会性、职能性、法制性、适应性、独占性等。根据不同的标准,可以把公共组织分为不同的类型。根据管理国家公共事务过程中所处层次和所发挥作用为标准,再结合基本国情,可以把我国的公共组织分为中国共产党党组织、人民政协组织、国家权力组织、事业单位组织和非政府公共组织。公共组织学是研究公共组织的产生、演化、变革、发展、构成及其运行规律的科学。其中它以研究公共组织的变革、发展、构成和运行作为主要内容。最终要解决的是如何提高公共组织的效能问题,以更有效地管理好国家及社会公共事务,维护、实现和发展好社会公共利益。
公共组织学的研究方法是研究公共组织的过程中所采用的视角、手段、措施、步骤等的总称。公共组织的研究方法很多,但从总体上可以分为两个层面,即基本研究方法和具体研究方法。基本研究方法有唯物辨证的方法、调查研究法、科学分析法等;具体研究方法主要有:理论研究法、历史研究法、比较研究法、心理研究法、文化研究法、生态研究法、静态研究法、动态研究法等。公共组织学是公共管理学科体系中的重要组成部分,研究公共组织学不但是构建具有中国特色的公共管理理论体系的需要,而且是我国公共管理实践提出的要求。公共组织学是一门与管理学、组织学、政治学、公共管理学、行政组织学、组织行为学等既有密切联系,又有明显区别的学科。要深刻理解公共组织学,就必须深入学习以上这些学科的相关知识。
    公共组织的作为和我们公民个人的生活紧密相关。事业单位作为公共组织类型之一,它的改革路径如何,是我国继国企改革和政府机构改革之后所面临的又一重大任务。一般认为,所谓事业单位,是指为了社会公益目的,由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等社会服务活动的组织。事业单位具有鲜明的中国特色,其范围覆盖各个行业,从业人员数量仅次于企业,是我国第二大社会组织。事业单位集中了我国大部分专业技术人才,在我国经济社会发展中占有重要地位。事业单位因应于传统的计划经济体制,在市场经济条件下面临着一系列的问题,亟需以深化改革来解决,当务之急是明确事业单位改革的方向与思路,以避免其机构臃肿、职责不清、亦官亦商,效率低下的通病。要建立一个能够与社会主义市场经济体制相适应、满足公共服务需要、科学合理、精简高效的现代事业组织体系,必须深化事业单位改革。对此问题,中山大学政治与公共事务管理学院教授、博导王乐夫教授主张建立有中国特色的现代事业制度。首先,当分类推进事业单位改革——按照事业单位的功能进行分类
    长期以来,事业单位一直处于政府和企业之间,在进行企业改革和政府机构改革时,较少受到关注,似乎成了改革的“防空洞”和“避风港”。随着社会主义市场经济体制的确立,企业的市场主体地位日益明晰,政府机构改革也取得了阶段性的成效,事业单位改革随之成为了社会各界关注的焦点。
     事业单位的复杂性和多样性,决定了事业单位改革不可能用一个模式、一种政策,必须针对不同类型的事业单位,制订不同的政策和措施,分类推进事业单位的改革。其首要问题是在社会主义市场经济体系中对事业单位进行准确定位和科学分类。目前,应主要采取按照事业单位的功能进行分类的办法。
     按照事业单位承担的功能,可以将事业单位的改革定位于三个方向:一是朝向政府的一极发展,二是朝向企业的一极发展,三是定位于在政府与企业的两极之间。具体说来,就是将事业单位分为三类:一是行政执行类,二是企业化经营类,三是社会公益类。在这三类事业单位中,行政执行类事业单位可以有条件地逐步转向政府机构;企业化经营类事业单位应根据自身的发展状况逐步确立企业法人身份;社会公益类事业单位因其自身的特殊性,既不能由市场包办,又不能由政府包揽,因此可以保持事业法人的身份。
    其次,真正实行政事分开——从事业单位内部入手明晰功能、准确定位、理顺关系

“政事分开”不是一个新话题,但却是事业单位改革不可不提的话题。“政事分开”实质上关涉政府和事业单位两个方面。就目前的现实状况而言,按照“有所为,有所不为”的原则,合理界定政府职能,无论在理论上还是在实践上都取得了很大的突破,成绩有目共睹。可以说,这为推进事业单位改革创造了必要的条件和外部环境。当下应当切实从事业单位内部入手,明晰功能、准确定位、理顺关系、发挥优势,既要让事业单位在政府的主导下,为社会提供更多更好的公共产品,又要让事业单位在市场的引导下,树立效率意识和服务意识,从而真正发挥事业单位的应有功能。

    再次,逐步取消行政级别——改革的必由之路.可以说,事业单位的行政化是目前事业单位的最大痼疾。其突出表现就是事业单位均定编于一定的行政级别;其领导人由党政机关等权力部门任命,并且根据事业单位的级别,享受相当甚至高于事业单位级别的行政级别。事业单位的行政化,忽视了事业单位之间所承担的功能差异,导致了社会资源配置的低效甚至无效。这在一定程度上也诱发了社会不公平感,所谓事业单位“无事业”正是这一现象的真实写照。在某种意义上,事业单位似乎成了社会的宠儿,它既无需经受像企业那样的市场竞争的洗礼,也无需考虑像政府部门那样的“服务性”承诺。事业单位的行政化,就像是一层面纱,不仅掩盖了事业单位的本像,使人们无法真正透彻地认识事业单位,也让人们习惯于以行政化的思路来分析和解决事业单位改革中出现的问题,从而误导事业单位改革的方向。因此,逐步取消事业单位的行政级别应该是今后改革的必由之路。不能简单套用非政府组织或非营利组织理论解析中国的事业单位制度. 事业单位改革的本意,不是从根本上消灭事业单位,而是为了事业单位的优化和发展,其最终目的是建立社会主义市场经济体制下的中国特色的现代事业制度。它既有别于传统的计划经济时代的事业管理制度,也不是对西方发达资本主义国家的相应管理模式的简单复制。在此意义上而言,不能简单套用非政府组织理论或非营利组织理论来解析中国的事业单位制度。从长远来看,我国事业单位将形成两种性质不同的社会组织:一种是市场化和企业化的营利性社会组织,它是提升社会整体效率的又一动力;另一种是社会化的、具有一定的社会公益和社会管理职能的非营利社会组织,它将构成社会服务的主要创新源泉。
中共广东省委党校行政学教研部主任、教授唐晓阳则认为,加快事业单位改革要健全四种机制。
(一)建立科学的分类管理机制
    分类管理既是一种科学管理方法,也是事业单位改革应当遵循的一项基本原则。要通过深化事业单位改革,建立政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法管理、配套措施完善的分类管理体制。不仅要按照干部分类管理体制的要求,把事业单位从过去大一统的国家干部管理模式中分离出来,结合事业单位的特点进行人事管理制度的改革,而且要对不同类型的事业单位及事业单位的不同人员,实行不同的管理办法,建立一套适合科技、教育、文化、卫生等各类事业单位特点,符合管理人员、专业技术人员和工勤人员各自岗位要求的具体管理制度。

    首先,要对现有的事业单位进行全面的清理,区分不同的类别。在此基础上,采取保留、转制、撤销、合并、分离、下放管理权限等不同的改革方式,对事业单位进行整合,调整事业单位的布局,实现资源的优化配置,形成事业单位的新格局。

    其次,要坚持政事分开原则,合理划分政府和事业单位之间的职责权限,将事业单位从党政机关的附属物逐步变为独立的事业法人。政府要把自己该管的事情管住、管好,既不能越位,也不能缺位,更不能错位,而必须要到位。要将原来由一些事业单位行使的行政职能剥离出来,交还给政府,使之归位。

(二)建立高效的公平竞争机制

    公平竞争是促使优秀人才脱颖而出、不断提高公共服务质量的重要前提,事业单位改革必须建立一种高效的公平竞争机制。

    首先,要全面推行聘用制,形成一个人员能进能出、职务能上能下、待遇能升能降、优秀人才能够脱颖而出、充满生机与活力的用人机制。全面推行聘用制,是事业单位人事制度改革的方向。所有事业单位与职工都要按照国家有关法律、法规在平等自愿、协商一致的基础上通过签订聘用合同确定单位和个人的人事关系,明确单位和个人的义务和权利。这样一来,不仅可以引入竞争机制,实现用人上的公开、公平、公正,促进单位自主用人,保障职工自主择业,维护单位和职工双方的合法权益,而且可以转换事业单位的用人机制,实现由身份管理向岗位管理转变。其次,要改革事业单位领导人员的选拔任用方式,实行委任、选任、聘任多种任用方式。同时要实行任期制,事业单位领导人员在同一职位连续任职超过一定年限的,必须进行交流。

    再次,要在事业单位提供的公共服务中引入市场竞争机制。改革现行的财政供养方式,变过去的“以人定费”、“以费养人”为“以事定费”、“以费养事”,根据其提供的公共服务数量和质量来拨付经费。另外,凡是可以通过采购提供的公共服务,政府可以采取“花钱买服务”的办法,用市场化的方式组织生产和供给,以降低公共服务的单位成本,提高公共服务的质量。

(三)建立有力的监督约束机制

    事业单位改革要建立一种双向约束机制。一方面,要通过实行聘用制,根据岗位设置的情况及不同岗位的职责任务和任职条件,进行公开招聘、竞聘上岗,最后由事业单位领导人员集体讨论决定具体的聘用人员,并与聘用人员签订聘用合同,确定相应的工资待遇,并加强考核,从而实现对事业单位的各类管理人员、专业技术人员和工勤人员的监督约束。另一方面,对事业单位的领导人员也要加强监督约束。不仅在选拔任用事业单位领导人员的过程中,要加大民主监督的力度,而且要建立健全事业单位领导人员任期目标责任制,加大对事业单位领导人员任期考核的力度,并要将考核结果与任用、奖惩挂钩,做到奖罚分明。对那些不能完成任期目标、业绩平平的领导人员,应就地免职,不能易地为官。从而形成一种双向制约机制。

(四)建立健全的激励保障机制

    首先,要实行符合事业单位特点的收入分配制度,建立形式多样、自主灵活的分配激励机制。完善的分配激励机制是事业单位改革成功与否的标志之一。要进一步扩大事业单位内部分配自主权。对经费主要靠国家财政拨款的事业单位,要在国家政策指导下搞活内部分配,做到以岗定薪,岗变薪变,逐步建立重实绩、重贡献,向优秀人才和关键岗位倾斜,形式多样、自主灵活的分配激励机制。同时,要积极探索按生产要素分配的改革。事业单位可以在科技成果转化取得的收益中,提取一定比例,用于奖励项目完成人员和对产业化有贡献的人员。

    其次,要完善社会保障制度,建立健全社会保障机制。只有加快事业单位养老保险制度、医疗保险制度、失业保险制度、工伤保险制度、生育保险制度的建设,建立起统一的、完善的社会保障机制,才能解决人员流动的后顾之忧,才能逐步做到人才资源的社会化、市场化配置,才能促进事业单位改革的顺利进行。此外,还要建立多层次、多形式的未聘人员安置制度,坚持以单位内部消化为主,探索多种形式给予妥善安置。
就公共组织中的政府部门而言,在履行自身职能的过程中,出现了很多的新变化。 2007年2月28日《南方都市报》的报道《向市民道歉是职能部门的角色回归》就关注到了政府部门的这种变化。2006年深圳因为梅林关堵车事件向全市人民以白皮书形式道歉,近日深圳市政府秘书长唐杰透露,今年深圳各政府部门如果没有很好地履行自己的本职工作,得向全体市民道歉。因梅林关堵车事件而道歉可以看出深圳市政府执政理念的平民化转变,让人颇感欣慰。如今,深圳市政府似乎有意将向市民道歉变成日常工作责任之一,它透露的信息是:政府公共服务越来越回归到民本位的角色之中,以道歉的形式来确保公共服务质量和效率,这也是主动将自身放置在被舆论监督的前台。
在掌握话语权的情况下,政府工作难得经人指责,似乎每一项施政方针带来的弊端都是考虑宏观大局情况下不可避免的。在“广大人民”的宏大叙事下,人民利益被笼统的大包干,公民个人眼前的利益在这种大包干面前也许就被稀释了。于是,看不到公共服务带来的具体利益时,民众会陷入自发的舆论指责中,而平民化的舆论只有在借助媒体发出其微薄的声音时,我们才能窥见这“大政治”下的“小人”来。
    当政府为其施政方针利弊进行正面解释时,一方面是维护社会舆论环境的需要,另一方面也是自说自话的语言修饰。而当政府直接为其公共服务的不到位向市民道歉时,政府的亲民形象和职能转变才能象征性的表现出来。不能说道歉就是对职能部门失职的“埋单”,但这绝对是一种态度的转变!再者,政府形式的道歉是对市民利益损失的一种公开承认,这也极大的让市民情绪得到宣泄,反而能收到更好的舆论效果。
    政府道歉当然不是一种职能转化的质变,但态度的转变是政府对自身角色的认识飞跃,是对自身角色的回归。政府部门在履行其社会契约时,市民有权表达其利益是否受损的说法。在当下公民表达并不畅通的情况下,政府对其提供的公共服务也相应的要担负着更多自我监督的责任。政府道歉便是自我监督的形式之一,也一定程度上满足了公民的知情权。
也许去年的因交通拥堵而道歉是一时的政府表态,而如今政府向市民道歉变成常态时,政府角色的回归就有了实质的意义。这样一种公开道歉所带来的自我约束,正是市民们所需要的,也是市民们理想中政府所应有的指责之一。另外,有了道歉,就有了对公共服务所影响到的公民利益变化的准确判断,这样就把政府工作从预期和规划带到了对结果的准确把握,政府工作精确化带来的更是市民对自身生活的准确预期,是市民生活安全感所必不可少的。
从另一个角度看,有了政府道歉,政府的工作从“管”到“治”的转变就有了形式上的保证。“大政府”变成“小政府”,家长式的治理形式才会渐渐退出历史舞台,变成普通的社会秩序维护者,公民社会才有更多生长的空间。
    至于在我们国家作为一种上升力量在发展的非政府公共组织,其成长背景是改革开放以来公共需求不断增长,但传统的公共产品供给体制并未与时俱进,以致不堪重负。当下中国社会的基本矛盾,正在于公共产品供给远远不能满足公共需求。 要改革传统的公共产品供给体制,不仅需要转变政府职能,使其转向公共服务型政府,而且尤其要打破政府包办公共产品供给的格局。改革开放以来私人产品供给的巨大增长,主要就得益于突破国家垄断,走上了市场化竞争的正轨。公共产品供给的紧缺同样导源于供给主体的单一。公共服务领域对社会开放因此是题中应有之义。政府提供的公共产品,是以税收为主要依托,面向全体公民,均等地提供的基础性质的公共产品,比如安全,比如秩序,比如公共教育、公共卫生,等等。这是政府的主要使命。政府不应该直接去创造财富,而应该通过这些基础性质的公共产品的提供,为经济社会发展创造环境。NGO的定位某种程度上跟政府有相似之处,NGO的职责同样不是创造财富,而是创造环境。同样是向社会提供公共产品。区别在于,NGO提供的公共产品,是志愿性质的而不是法定性质的,是个性化的而不是普遍性质的,是竞争性的而不是排他性质的。在此意义上,可以说NGO是政府的温和的合作者。随着温饱问题的基本解决,人的发展越来越趋于个性化,对公共产品的需求也越来越个性化。当下公共需求的不断增长,尤其表现于个性化公共需求的不断增长。这种情况下,搞政府包办,依靠单一的行政力量应付复杂的公共需求,总不免力有不逮。必须群策群力,动员一切可以动员的力量,尤其是社会组织的力量,为公民提供单一的行政力量难以甚至无法提供的某些特定的公共服务,使公共服务尽可能地覆盖所有领域,尽可能地满足所有正当需求,从而使公共服务更细腻、更丰满、更人性化,以众善之力成就公益伟业。如果说市场是第一次分配,主要侧重功利和效率;政府提供的基础性的公共产品属于第二次分配,主要侧重平等以补救市场失灵;那么社会力量提供的个性化、竞争性的公共产品则属于第三次分配,主要是填补第二次分配的死角,补救市场和政府的双重失灵。只有这样环环相扣,社会保障体系才能如天网恢恢疏而不漏,社会公正的最大化才有可能实现。或许正是基于这样的认识,在以人为本、社会公正愈来愈成为主导价值的同时,在政府转型提速的同时,决策者对NGO的发展也予以了特别关注。2004年年底,中国政府第一次表彰来自各地的540个民间组织。正如一些识者所指出的,民间组织受表彰连同此前民间组织的作用和发展目标被写入党的文件,可以说中国对民间组织已完成了一次观念创新。更重要的创新在于法制突破。2004年3月《基金会管理条例》的颁布和实施,使公益性非营利基金会具备了规范发展的法制框架。公益性非营利基金会是公益事业的核心,其规范发展将吸引更多的社会资源投入公益事业,中国NGO因此将获得可靠的奥援。
总之,系统研究公共组织,把握其结构规律、运行规律和发展规律,并且将其和实践紧密结合起来,是我们学习本门课程的主要任务。

思考习题:
1、怎样理解“组织”概念?
2、组织的功能是什么?
3、什么是公共组织?它由哪些要素构成?
4、公共组织区别于非公共组织的特征是什么?
5、在我国,公共组织主要指哪些组织?
6、公共组织学研究的对象是什么?有哪些研究方法?
7、学习研究公共组织学的意义是什么?