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第一章 导论

教学目标:
    公共组织学是研究公共组织的产生、演化、变革、发展、构成及其运行规律的科学。其中它以研究公共组织的变革、发展、构成和运行作为主要内容。最终要解决的是如何提高公共组织的效能问题,以更有效地管理好国家及社会公共事务,维护、实现和发展好社会公共利益。通过学习,希望达到以下目的:

1.了解组织的内涵、功能和类型
2.掌握公共组织的定义和特点
3.明确公共组织的构成要素和类型
4.熟悉公共组织学的研究对象、方法和意义
5.了解公共组织学与管理学、组织学、政治学等学科的关系

重点和难点:
1.掌握公共组织的定义和特点
2.明确公共组织的构成要素和类型
3.熟悉公共组织学的研究对象、方法和意义

基本概念:
1、组织:是具有一致性目标的人们依照一定的原则所建构起来相互协作的,并具有一定边界的社会群体。
2、公共组织:指在一个国家的特定地域社会中,以维护和实现公共利益为目的取向,拥有法定的或者授予的公共权力,承担相应公共责任的所有组织实体。
3、国家机关组织:指通过直接掌握和行使国家公共权力,负责处理国家公共事务的组织。国家机关组织主要有国家权力机关、司法机关、行政机关、军事机关等四种类型。
4、事业单位组织:指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。
5政府公共组织:一般指非政府的、非营利的、带有自愿性且致力于公益事业的社会中介组织。

学时数: 2

内容简介:
    组织是具有一致性目标的人们依照一定的原则所建构起来相互协作的,并具有一定边界的社会群体。若把组织作为一个系统看待,则组织所具有的系统功能是:输入功能、转换功能、输出功能。若从组织承担的社会作用看,组织具有的功能有:整合功能、凝聚功能、服务功能、管理功能、激励功能。公共组织一种特殊的组织形态,它是指在一个国家的特定地域社会中,以维护和实现公共利益为目的取向,拥有法定的或者授予的公共权力,承担相应公共责任的所有组织实体。公共组织是由若干要素相互依存、相互作用有机构成的系统,这些要素有:公共职能目标、以公共价值观为核心的公共组织文化、机构设置、权责体系、运行程序、法制规范、公务人员构成等。
尽管公共组织与私人部门之间存在着很多共性,但由于其在社会生活中所承担功能的差异、运行方式的差异、价值取向的差异等导致公共组织拥有自身鲜明的特征,主要是:服务性、公益性、社会性、职能性、法制性、适应性、独占性等。根据不同的标准,可以把公共组织分为不同的类型。根据管理国家公共事务过程中所处层次和所发挥作用为标准,再结合基本国情,可以把我国的公共组织分为中国共产党党组织、人民政协组织、国家权力组织、事业单位组织和非政府公共组织。公共组织学是研究公共组织的产生、演化、变革、发展、构成及其运行规律的科学。其中它以研究公共组织的变革、发展、构成和运行作为主要内容。最终要解决的是如何提高公共组织的效能问题,以更有效地管理好国家及社会公共事务,维护、实现和发展好社会公共利益。
公共组织学的研究方法是研究公共组织的过程中所采用的视角、手段、措施、步骤等的总称。公共组织的研究方法很多,但从总体上可以分为两个层面,即基本研究方法和具体研究方法。基本研究方法有唯物辨证的方法、调查研究法、科学分析法等;具体研究方法主要有:理论研究法、历史研究法、比较研究法、心理研究法、文化研究法、生态研究法、静态研究法、动态研究法等。公共组织学是公共管理学科体系中的重要组成部分,研究公共组织学不但是构建具有中国特色的公共管理理论体系的需要,而且是我国公共管理实践提出的要求。公共组织学是一门与管理学、组织学、政治学、公共管理学、行政组织学、组织行为学等既有密切联系,又有明显区别的学科。要深刻理解公共组织学,就必须深入学习以上这些学科的相关知识。
    公共组织的作为和我们公民个人的生活紧密相关。事业单位作为公共组织类型之一,它的改革路径如何,是我国继国企改革和政府机构改革之后所面临的又一重大任务。一般认为,所谓事业单位,是指为了社会公益目的,由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等社会服务活动的组织。事业单位具有鲜明的中国特色,其范围覆盖各个行业,从业人员数量仅次于企业,是我国第二大社会组织。事业单位集中了我国大部分专业技术人才,在我国经济社会发展中占有重要地位。事业单位因应于传统的计划经济体制,在市场经济条件下面临着一系列的问题,亟需以深化改革来解决,当务之急是明确事业单位改革的方向与思路,以避免其机构臃肿、职责不清、亦官亦商,效率低下的通病。要建立一个能够与社会主义市场经济体制相适应、满足公共服务需要、科学合理、精简高效的现代事业组织体系,必须深化事业单位改革。对此问题,中山大学政治与公共事务管理学院教授、博导王乐夫教授主张建立有中国特色的现代事业制度。首先,当分类推进事业单位改革——按照事业单位的功能进行分类
    长期以来,事业单位一直处于政府和企业之间,在进行企业改革和政府机构改革时,较少受到关注,似乎成了改革的“防空洞”和“避风港”。随着社会主义市场经济体制的确立,企业的市场主体地位日益明晰,政府机构改革也取得了阶段性的成效,事业单位改革随之成为了社会各界关注的焦点。
     事业单位的复杂性和多样性,决定了事业单位改革不可能用一个模式、一种政策,必须针对不同类型的事业单位,制订不同的政策和措施,分类推进事业单位的改革。其首要问题是在社会主义市场经济体系中对事业单位进行准确定位和科学分类。目前,应主要采取按照事业单位的功能进行分类的办法。
     按照事业单位承担的功能,可以将事业单位的改革定位于三个方向:一是朝向政府的一极发展,二是朝向企业的一极发展,三是定位于在政府与企业的两极之间。具体说来,就是将事业单位分为三类:一是行政执行类,二是企业化经营类,三是社会公益类。在这三类事业单位中,行政执行类事业单位可以有条件地逐步转向政府机构;企业化经营类事业单位应根据自身的发展状况逐步确立企业法人身份;社会公益类事业单位因其自身的特殊性,既不能由市场包办,又不能由政府包揽,因此可以保持事业法人的身份。
    其次,真正实行政事分开——从事业单位内部入手明晰功能、准确定位、理顺关系

“政事分开”不是一个新话题,但却是事业单位改革不可不提的话题。“政事分开”实质上关涉政府和事业单位两个方面。就目前的现实状况而言,按照“有所为,有所不为”的原则,合理界定政府职能,无论在理论上还是在实践上都取得了很大的突破,成绩有目共睹。可以说,这为推进事业单位改革创造了必要的条件和外部环境。当下应当切实从事业单位内部入手,明晰功能、准确定位、理顺关系、发挥优势,既要让事业单位在政府的主导下,为社会提供更多更好的公共产品,又要让事业单位在市场的引导下,树立效率意识和服务意识,从而真正发挥事业单位的应有功能。

    再次,逐步取消行政级别——改革的必由之路.可以说,事业单位的行政化是目前事业单位的最大痼疾。其突出表现就是事业单位均定编于一定的行政级别;其领导人由党政机关等权力部门任命,并且根据事业单位的级别,享受相当甚至高于事业单位级别的行政级别。事业单位的行政化,忽视了事业单位之间所承担的功能差异,导致了社会资源配置的低效甚至无效。这在一定程度上也诱发了社会不公平感,所谓事业单位“无事业”正是这一现象的真实写照。在某种意义上,事业单位似乎成了社会的宠儿,它既无需经受像企业那样的市场竞争的洗礼,也无需考虑像政府部门那样的“服务性”承诺。事业单位的行政化,就像是一层面纱,不仅掩盖了事业单位的本像,使人们无法真正透彻地认识事业单位,也让人们习惯于以行政化的思路来分析和解决事业单位改革中出现的问题,从而误导事业单位改革的方向。因此,逐步取消事业单位的行政级别应该是今后改革的必由之路。不能简单套用非政府组织或非营利组织理论解析中国的事业单位制度. 事业单位改革的本意,不是从根本上消灭事业单位,而是为了事业单位的优化和发展,其最终目的是建立社会主义市场经济体制下的中国特色的现代事业制度。它既有别于传统的计划经济时代的事业管理制度,也不是对西方发达资本主义国家的相应管理模式的简单复制。在此意义上而言,不能简单套用非政府组织理论或非营利组织理论来解析中国的事业单位制度。从长远来看,我国事业单位将形成两种性质不同的社会组织:一种是市场化和企业化的营利性社会组织,它是提升社会整体效率的又一动力;另一种是社会化的、具有一定的社会公益和社会管理职能的非营利社会组织,它将构成社会服务的主要创新源泉。
中共广东省委党校行政学教研部主任、教授唐晓阳则认为,加快事业单位改革要健全四种机制。
(一)建立科学的分类管理机制
    分类管理既是一种科学管理方法,也是事业单位改革应当遵循的一项基本原则